人工智能时代的政府适应与转型
来源：中国经济网-行政管理改革，作者：何哲
【摘 要】对于政府而言，一方面要积极探索人工智能在政府公共服务与公共决策领域的广泛适应性，从而更好地满足公民不断提升的公共服务效率质量的要求；另一方面，要在人工智能时代广泛应用前做好伦理与法理的制度构建与风险预防。
当前，一个基本的历史事实是，人类已经逐渐进入新的时代，这一时代有很多种称谓，如网络时代、大数据时代、人工智能时代等。这些都从不同侧面刻画了新的时代特征，从网络时代方面，全球网民已经超过30亿人，中国网民已经超过6.88亿[1]，双双逼近总人口数量的一半。显示了互联网正飞速地将传统社会重构为网络社会。而在大数据方面，人类数据存储量已经飞快地越过PB（拍1015字节），EB阶段（艾1018字节），而进入到ZB（泽1021字节）阶段。有研究表明，当前人类一年产生的数据比人类有史以来所有的数据都要多。而从人工智能角度而言，2016年年初谷歌公司的阿尔法狗智能系统在围棋中战胜前任世界冠军李世石，打破了人们通常认为人工智能不可能在围棋领域战胜人类的信念和计算复杂度（通常认为，围棋的计算复杂度接近10100超过宇宙的总原子数，因此不可能通过简单硬计算的方式战胜人类），成为人工智能领域的标志性事件。此外，IBM等公司在人工智能领域的深入探索和提供广泛的人工智能服务的接口（使得各种网络平台和产品，都可以以方便快捷的方式实现人工智能服务），更为人工智能走向普及化打下了基础。总而言之，一种全新的社会状态正在人类面前展开。
本文重点聚焦于人工智能时代对传统政府的改变和适应，相对于网络社会引发的社会结构的转变从而重点引发政府职能挑战与转型不同，人工智能时代的进入，对政府本身的主体、行为、决策乃至行政伦理都产生了严重的冲击和挑战，需要有预见性地提出新的应对策略。
一、人类新时代的本质——网络、大数据、
人工智能时代的三位一体
本文的一个基本的观点是，网络时代、大数据时代、人工智能时代都是一个高度统一人类社会新时代的不同侧面，三者是三位一体的关系，共同反映了新时代的本质特征。
1. 网络时代解决的是连接与社会结构问题
人类进入网络时代是在20世纪60年代，真正大规模网络进入普通日常生活是在20世纪90年代万维网的兴起。网络时代对人类社会根本的改变是两个，一是解决连接问题[2]，从最早的基本的设备与设备的连接，到使用互联网的主体——人之间的连接，形成了覆盖社会各个角落的网络社会，最终其目的是要实现万物的互联，也就是物联网，从而彻底解决社会主体客体之间的广泛连接，并在此基础上实现物质资源与知识思想的充分交换与调度。二是在连接的基础上，形成了与传统静态中心型社会相区别的非中心的网络动态社会结构。从而产生了完全与传统社会不同的社会活动行为方式和社会协调机制[3]。
图 1网络时代、大数据时代、人工智能时代共同构成三位一体的新时代
2. 大数据时代解决的是内容与再现的问题
网络时代解决了连接问题后，在网络上交换的内容则就相应形成了数据。如果把网络体系形容成高速公路，那么大数据就是高速公路上奔驰的车流。随着网络在真实社会中的不断扩展，就不断将传统的真实社会以数据的方式采集、存储、传导、使用、再现。可以说，网络社会扩展的边界就是人类大数据扩展的边界。因此，大数据时代，是网络社会形成后的自然产物，是网络时代在网络载体中信息内容世界的描述。从这个意义上讲，大数据时代的本质就是通过互联网体系观测、模拟和再现整个传统真实世界的时代，其既包括对人类世界的数字化观测、模拟、再现，也包括自然世界的观察、模拟、再现。
3. 人工智能时代解决的是海量数据的处理和决策问题
当网络社会的边界逐渐扩展，从而创造了前所未有的大数据世界后，如何来处理庞大的数据，就成为亟待解决的问题，这就自然而然产生了对人工智能的迫切需求[4]。因为，无论如何能力强大的自然人与传统组织都无法处理大数据时代产生的庞大数据，只能依靠人工智能体，来实现对数据的分析和处理、再现过程。因此，人工智能时代是人类进入网络时代，大数据时代的自然结果，解决的是网络连接端对内容主体的处理问题。
从时间来看，网络时代、大数据时代、人工智能时代相互衔接得极为紧密，20世纪90年代起到20世纪末期，人类逐渐进入网络时代；2000-2010年左右，人类逐渐进入大数据时代；2010-2020年左右，人类逐渐进入人工智能时代。可以看出，其相互差距约为十年，当人类进入人工智能时代后，新时代的三位一体的结构就基本完成了。人类将在不同层面上，同时与这三个社会侧面发生密集的交互，并最终演化进入新的历史阶段和形成新的文明形态。
二、人工智能时代的基本特征和影响
人类虽然正处于进入人工智能时代的过渡期，然而人工智能并不是一个新的思想，中西方自古以来都有试图制造可以模拟人的机器，如中国古代奇书《列子?汤问》就记载周穆王时代的偃师给周穆王曾经进献过一个机器人，言语自如、惟妙惟肖。意大利著名艺术家、科学家达?芬奇的手稿中亦描述了人形机器人的设计方案。现代意义的人工智能，是指图灵于1950年设计的思想实验，即图灵测试，即，如果在一个隔离的房间中，根据对问题的回答，测试者无法区分被测者是人还是机器，即可以认为机器具有了人的智能。进入2010年以来，陆续有不同国籍的研究者报告在不同领域中，机器有可能已经通过了图灵测试。2016年的阿尔法狗战胜李世石，更体现出了人工智能领域进展的飞速。IBM近年来不断完善其沃森人工智能平台，并将其建立成开放的人工智能接口，为通过互联网为整个社会的各个领域提供人工智能服务的方案解决。更有一批科学家认为，21世纪中期，真正可以与人类思维相媲美的人工智能将出现。而在现实应用层面，在大量的网络平台上，一些基本的人工智能服务已经在被大量应用（如电子商务平台上的客服服务）。可以说，无论从哪个角度，人类正处于整体迈入人工智能时代的过渡期，嵌入人类各个方面生产生活的人工智能时代并不会太远。在这一时刻，就必须要思考并警惕和减少新的时代转型对人类社会带来的冲击和影响，并做好战略准备。
（一）人工智能的三个最基本层次
虽然人工智能可以在很多领域和方面形成对人类智力思维的辅助和替代，然而究其根本，其主要呈现在三个领域的核心层面，分别在广泛的社会行为中产生作用：信息收集辅助与智能筛选；识别应答接受模糊任务并完成；替代人的自主决策与行为。其分别描述了由浅入深的人工智能对人的行为的辅助和替代。
1．信息收集辅助与智能筛选
信息收集辅助与智能筛选是最基础的人工智能服务，现在已经被广泛使用。如目前的各类搜索引擎，其内在都是采用智能化的搜索机器人算法，在广域的网络中不断读取分析，并汇集而来。当用户在使用搜索引擎时，根据用户的搜索习惯，给出相对最有可能满足用户需求的排序结果。不同的个体在使用同样的关键词进行检索时，会得到不同的结果。因此，从这个意义而言，最基础的人工智能早已经进入人类社会中。
信息收集辅助与智能筛选看似是最简单的人工智能领域，然而其难度和复杂度并不简单。关键的难度在于在大数据时代，如何有效地快速获取最有价值的信息。因此，如前所述，大数据时代所产生的海量数据，是促生人工智能领域的最初和最重要的驱动。在这一层面，人工智能可以广泛应用于各类信息获取需要的服务和反馈。
2. 识别应答接受模糊任务并完成
人工智能的早期使用如搜索数据，其最基础的命令输入依然是要用固定形式的格式化命令来实现的。如搜索引擎的“关键字+搜索”就是一种格式化命令。然而人工智能的进一步发展，是要求机器能够识别人类相对较为模糊的自然语言命令并做出有效反应和完成工作。在接到命令后，可以调动之前的搜索功能提供信息，或者驱动行为部件实现特定动作。如人员可以命令“帮我找到××信息”，“帮我提供××方案”等，机器则自动实现有效信息和动作的反馈。在这一层面上，人工智能将更广泛地替代传统僵化的人与机器的交互形式，以声音、图像、动作等多种交互手段，并为人类提供更有效的决策与行为方案参考并根据人的命令指示而完成工作。
3. 自主的判断与决策
人工智能的第三个层面是要实现机器的自主判断决策和相应的行为。在这一层面中，机器可以根据环境条件的变化自主决定最优的行动方案，从而在更大程度上模拟和替代人的行为，并形成对前两个层面能力实现统合，形成完整的人工智能功能体。目前广泛所知的阿尔法狗程序就是在这一层面的探索，其他如车载自动驾驶，自主无人机以及更广泛的人形机器人，都要在一定程度上实现自主的判断与决策。
以上就是人工智能的三个最基本的层次，当然，人工智能最高的层次是实现机器自主意识的出现。这将远超机器拥有自主的判断与决策能力层面，是否人能够设计或者机器将自我演化形成具有类似人的自我意识乃至情绪、情感、好恶，将依然是一个极为难以判断的问题。也将产生更多的社会影响，包括自主意识的机器智能体是否还是机器和基本权利问题等等。远超过本文的范围，就不在此讨论了。
（二）人工智能的广泛的社会应用
在以上三个层面，人工智能都能够得以发挥重要的作用。人工智能的领域主要体现在技术创新和社会应用领域。在技术创新领域，人工智能的重要作用是可以通过广泛的信息收集分析和智能判断，在创新研究中大量辅助和替代人的研究，形成技术研发的快速进步，这属于科技领域的应用。而在社会领域应用，主要体现在个人生活、经济领域、社会领域三个层面。
1. 个人生活的广泛应用
个人生活层面的人工智能将是极为广泛和丰富的[5]，从新一代更便捷和个性化的搜索引擎，到广泛通过语音和动作交互的生活助手，以及结合人工智能和仿生学机械所形成的人形服务机器人，到自动驾驶的无人汽车和智能家居，可以覆盖到几乎所有的衣、食、住、行日常生活中，将极大改善人的生活形式和质量。
2. 经济领域的广泛应用
在经济领域，人工智能将在生产和消费两端同时极大嵌入和改善整个社会经济运行的面貌。在生产端人工智能将结合已有的工业机器人和先进制造模式，形成高度智能自动化和个性化定制的生产模式，而在消费端将形成对客户模糊个性化需求的深入理解从而提供最优的产品，并提供全生命周期的无缝服务。而在生产与服务端，还可以以全方位的智能物流体系实现最优的交付。
3. 社会领域的广泛应用
在社会领域中，人工智能将会极大实现社会的自我组织和社会资源的优化配置。改善传统时代人与人之间沟通障碍和相关的信息屏障，在更大程度上满足社会交际与社会组织的连接需求。在社会交友、社会组织、社会救助、文化交流、思想创造等方面等产生极大的帮助。如在社会组织领域，第一时间根据个体的需求找到最适应的交际个体;在社会救助领域，第一时间找到发现突发的社会群体并形成就近的资源调度;在思想创造领域，通过广泛的知识信息提供和个体之间的合作，形成更高效的社会思想创造。
三、人工智能对政府治理的影响与冲击
从政府治理的角度而言，人工智能也产生了正面与负面两方面的影响与冲击，从正面角度，人工智能将极大解决传统政府庞大的等级科层产生的效率缓慢、机构臃肿、部门协调和公共服务缺乏精准化等不足，从而为构建高度柔性动态和为民服务的政府体系创造良好的工具与渠道。而从负面角度，人工智能也对政府产生了技术能力挑战、内部组织变革和行政决策和行为智能化所带来的正当性与合法性问题。
（一）人工智能对政府治理的促进作用
人工智能对传统政府治理的提升作用是极大的，其主要解决了五个方面的问题：
1. 有助于解决传统政府人力资源缺乏的问题
受制于预算和资源的约束，传统政府不能无限制地扩大规模和增加人员，然而面对日益复杂的公共管理和服务诉求，政府越来越面临着人力资源缺乏的问题。表现为大量的日常执法、决策、行政流程运转所需要的人力越来越多，为了解决这一困境，政府采用了购买公共服务、临时聘用等各种手段，然而其解决的效果依然较为有限。人工智能的应用可以极大缓解这一问题，在信息收集、行政流程、行政咨询应答等领域，可以大量替代传统人力投入，改善政府的人力资源局限。
2. 有助于解决传统政府行政流程漫长的问题
传统依赖于人的传递实现行政流程的协同，在面对越来越复杂的行政过程时，会形成严重的效率滞后。通过人工智能，可以有效识别行政流程中的冗余环节，并以远超人力的形式形成公文流转过程，从而提高整个政府内部的行政流程效率。
3. 有助于提升传统政府的决策质量
传统政府基于人工的公共事务决策，由于收集信息有限，决策效果难以精确化，因此往往存在很大程度上的决策质量不高与不确定性的问题。决策质量的提升成为传统政府改进的最重要的领域。而人工智能可以全面提升更有效的决策信息支持，并根据需要自动生成相应的决策方案，供决策者选择，从而极大提升政府的决策质量。
4. 有助于构建更融洽的政府—公民交互渠道
传统政府与公民的关系是相对刚性的，当公民有需要的时候才通过相对狭窄的渠道与政府发生关系，如咨询、申请、求助等领域，总而言之，一方面政府缺乏足够的人力和相对的渠道实现非常有效的公民联系，另一方面，当公民与政府发生交互时，实际上也提供了大量的有效信息给政府，而传统的交互方式则很难收集和分析这些信息用以改进政务服务。然而人工智能在这两方面都产生了新的技术支持。一方面，可以通过人工智能建立公民的政务服务助手，实现随时随地对政务服务的咨询和协助解决。另一方面，可以有效地将互动结果进行分析从而改进政务流程。
5. 有助于构建更精准的公民个性化服务体系
传统时代，是无法构建针对性的公民个性服务体系的。因为要建立海量公民的个性数据库，并且公民的数量众多而差异化诉求又很大，通过人工方式根本无法实现。而只有在大数据基础上的人工智能手段，才能有针对性地针对每一位公民建立完备的数据档案，并适时调配公共资源满足公民的需求。
（二）人工智能对传统政府治理的挑战
人工智能在提升传统政府治理水平的同时，依然不能忽视其挑战的方面，主要体现在以下三个方面：
1.人工智能时代对政府的技术能力提出了严峻的挑战
人工智能时代在快速推进整个社会对人工智能的应用时，然而也造成了政府与社会的技术鸿沟。当商业应用和社会领域应用广泛使用人工智能而政府却没有快速跟上的话，就会产生非常明显的技术落差，这对政府本身就是非常大的压力。
然而，政府在利用人工智能的背后，是一整套完整信息数据系统的支持，这就要求首先整个政务流程的信息化数据化，其次是整个信息数据资源的完整统一。在这样的基础上，才有可能实现有效的政务智能化系统的建立。而绝不是仅仅引入智能系统就可以实现的。而这种高效统一的数据库就要求在现有的政务信息化的基础上覆盖更广，更深彻和整合统一。
2. 人工智能时代要求政务流程更加优化
人工智能作为技术手段，只能从流转效率角度提升整体效率，然而不能根本上解决来自于政府组织与权力结构不合理导致的行政效率低下。因此，对政务流程的优化需要在信息与数据整合的同步推进，从而实现对有效智能服务的后台结构支持。只有这样，才能将对公民的政务服务从简单的流转效率提升转变为整体效率提升。
3. 人工智能时代提出了新的行政权力的合法性与伦理挑战
人类至今所有的行政伦理都要求一个基本原则，即对相对人的权力行使和决策，必须由同样的人组成的组织决定，无论是这一组织的形态是什么样的，但这一原则是人类社会组织的基础。即从未有非人类的主体能够裁决人类的行为。所以，至今为止，所有的计算机信息技术对行政流程的提升都是停留在辅助层面，即最终的决定是要由人来决定的，计算机系统只是提供相应的证据。由人来进行证据整合和分析乃至最终做出决策。然而，人工智能时代将在很大程度上实现对人类行政行为的替代，最早是替代人类实现证据的整合，随后是提供权力行使的方案，最后是替代人类直接做出决定。那么这就产生了严重的问题，从提供权力形式和决策的方案来说，即便最终是由人类做出的决定，然而其方案的制定就已经体现了机器的意志，就已经违背了人类有史以来的重要的行政伦理。在其他领域这种现象将广泛存在，如公民向政府的政务咨询，由人工智能来回应的话，是否具有权威性和合法性，类似的这些问题是政府在人工智能时代所要面对的最大挑战。
四、政府对人工智能时代的适应策略
从政府而言，当前亟须对人工智能时代的到来做好适应准备，包括以下几个方面：
1. 高度重视人工智能时代到来重大影响
准确而言，当前政府面对人类进入新时代所产生的重大影响如网络社会，大数据时代已经面临手足无措难以适应的状态。人工智能时代的到来将对传统政府体系产生新的极大的冲击。然而，面对这样重大的影响，政府体系还远未做好思想上的准备和产生相应的意识。一种原因是认为人工智能时代的到来似乎是很遥远的事情，然而，这远远低估了人类进入21世纪后的技术进化速度，可以肯定地说，在五年之内，人工智能将广泛应用到各类生产生活之中。进一步改变人类社会的面貌，因此，作为向全主权范围内提供公共服务和公共决策的政府，必须首先对人工智能时代的到来有所思想准备，并做好相应的战略预案。
2. 进一步实现政务数据整合和优化流程
尽管新时代不断在不同侧面冲击和改变传统政府，对政府产生了重大的转型挑战，然而，这并不是没有逻辑顺序的。如果照着其技术发展的逻辑一步一步来，可以实现有效的转型。如网络时代侧重于连接问题，中国各级政府早已实现了各级政府的相互连接。在大数据时代，强调的是信息的整合和随处获取，当前正在努力实现这一点，构建打通政务内部上下层级和不同专业部门的完整的数据体系。进一步的努力，就是在政务数据整合的基础上实现政务流程的优化，将政务流程尽可能地精简地优化，在此基础上，引入人工智能系统，就可以有效地实现向人工智能时代的跃迁和适应（图2）。
图2 政务体系在新时代的逐渐升级
3. 自主研发适用于政务流程的人工智能平台
人工智能时代的初期，受制于设备计算能力的限制，一定不是很多独立的分智能平台，而是一个完整的智能平台体系为各种领域提供服务接口，从而实现便捷低成本的智能服务覆盖。因此，一个完善的人工智能平台就至关重要。这就需要预先进行研究。有一种观点认为，可以通过购买等手段，如引用国外的智能接口嵌入来实现有效的政务智能服务。然而这将产生极为严重的安全问题，因为人工智能平台实质上是一个前所未有的高效数据收集与识别系统，一个智能平台在建立之时，就掌握了平台体系所涉及的所有数据。人工智能体就成为政务体系内唯一掌握全局信息的体系，而一旦这种体系由国外购买或者其他商务平台直接引进，则最终就可能造成严重的安全隐患。因此从现在开始就必须要预先研发适用于政务平台的人工智能体系。
4.高度重视完善数据安全体系
如前所述，人工智能平台的建立将形成对传统数据分布与控制体系的穿透，因此，必须要高度重视和重新优化设计整个政府体系的数据安全架构。特别是在当前构建完整统一的数据集合时，要进一步完善逐级分布的安全体系，并做好应急和数据备份体系。
5.重视研究人工智能时代的行政伦理和规则
对于人工智能体如何在政府流程运转中扮演角色，在对外服务时能否代表政府权威，在行使行政权力时，能否具有自主判断能力，在什么程度上，人工智能体可以有效地嵌入政府流程，行使权力？这些问题都需要从现在开始，在未来的五年内给予充分的讨论和制定相应的规则体系。在进入网络时代时，我们已经经历了缺乏预先政策架构所产生了规则滞后引发的社会冲击，因此，在人类即将进入人工智能时代时，政府必须从现在开始就做好未来时代的行政伦理和规则体系，最终要做出相应的立法设计，为构建完备的法治体系做好架构。
人工智能时代是一个看似遥远但实质已经逐渐迫近的新时代，与网络时代、大数据时代一起构成人类新时代的完整技术结构。然而，与网络时代、大数据时代相比，对这一问题产生的政府影响和适应问题还远未被关注。因此，本文只是抛砖引玉，迫切期待更多的学者关注这一领域。
[基金项目] 国家行政学院院级课题“互联网+与政府治理创新研究”（2016ZBWT001）；国家社科基金“网络社会的基础特性及其公共治理策略研究”（14BGL110）。
[作者简介] 何哲，国家行政学院公共管理教研部副研究员、国家战略研究中心秘书长。
参考文献（略）。
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